“十四五”及今后更長一個時期，我國將全面進(jìn)入新發(fā)展階段，構(gòu)建新發(fā)展格局，迫切需要加快能源革命和能源轉(zhuǎn)型步伐。但是，能源問題歷來十分復(fù)雜，涉及安全保障、公平可及、生態(tài)保護(hù)等方方面面，必須堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌考慮和部署。聯(lián)合國世界能源理事會提出的“三元悖論指數(shù)”，能夠比較全面地反映能源轉(zhuǎn)型過程中的國家戰(zhàn)略選擇和政策平衡。

        “三元悖論”是各國能源轉(zhuǎn)型普遍面臨的難題

        在世界各國推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型過程中，普遍面臨著既要保障能源安全，又要消除能源貧困、實(shí)現(xiàn)公平可及，還要保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策選擇或平衡難題，被稱之為能源政策的“安全、公平、生態(tài)”“三元悖論”現(xiàn)象。自2010年以來，聯(lián)合國世界能源理事會開始陸續(xù)發(fā)布《世界能源三元悖論指數(shù)》（World Energy Trilemma Index)，對世界主要國家和地區(qū)的能源安全、能源公平、能源生態(tài)（或環(huán)境可持續(xù)性）政策平衡效果進(jìn)行評價。其中，能源安全主要衡量能源供需的可靠性、穩(wěn)定性，核心是能源供應(yīng)保障能力；能源公平主要評價能源的可及性、普惠性、便利性、經(jīng)濟(jì)性或可負(fù)擔(dān)性，核心是消除“能源貧困”的努力程度與效果；能源生態(tài)主要考察能源的低碳、清潔化程度以及環(huán)境的可持續(xù)性，核心是推動能源轉(zhuǎn)型、碳減排、污染防控的政策力度與成效。

        在2020年發(fā)布的世界108個國家和地區(qū)的能源“三元悖論指數(shù)”排名中，處于領(lǐng)先地位的主要來自歐洲地區(qū)，其中瑞士、瑞典、丹麥位居前三。中國在綜合排名中居第55位（2019年為72位），被評為進(jìn)步最快，特別是生態(tài)指標(biāo)改進(jìn)最佳的10個國家之一，主要得益于中國堅持綠色發(fā)展及治理污染、減少排放、保護(hù)環(huán)境的政策措施。

        近年來，世界各國紛紛采取積極的能源政策，依靠技術(shù)進(jìn)步、大力發(fā)展可再生能源、加強(qiáng)國際合作等，擴(kuò)大了平衡能源“三元悖論”難題的空間，絕大多數(shù)國家的整體表現(xiàn)有所改善，但很少有哪個國家能夠?qū)崿F(xiàn)每個方面的持續(xù)、同步改善。普遍的做法是實(shí)施動態(tài)優(yōu)化的平衡政策，即根據(jù)不同發(fā)展時期或階段的實(shí)際需要，明確能源政策的著力點(diǎn)和優(yōu)先級。“十四五”及今后更長一個時期，我國能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的“三元悖論”矛盾將進(jìn)一步顯露，能源規(guī)劃和政策同樣需要統(tǒng)籌處理好能源安全、能源公平、能源生態(tài)的優(yōu)化平衡問題。

        我國能源轉(zhuǎn)型“三元悖論”日漸顯現(xiàn)

        首先，“十四五”期間，我國能源供需矛盾依然較大，油氣進(jìn)口的不確定、不穩(wěn)定因素增多，在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中，“保能源安全”變得更加重要。目前，我國能源總體自給率保持在80%以上，但石油和天然氣的對外依存度已達(dá)70%和45%，油氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占近30%，存在進(jìn)口來源地動蕩、運(yùn)輸通道受阻等多方面風(fēng)險隱患。面對日益復(fù)雜的國際形勢，如果突出考慮能源安全問題，就應(yīng)該立足國情，最大程度發(fā)揮國內(nèi)煤炭和油氣的基礎(chǔ)保障作用。但是，煤炭屬于高碳能源，清潔高效利用成本較高，在低碳轉(zhuǎn)型中本應(yīng)承擔(dān)減量削峰任務(wù)；國內(nèi)油氣資源儲量品位劣質(zhì)化特征明顯，陸上石油開發(fā)的平均完全成本已超過目前國際油價水平。此種情況必然會增加社會綜合用能成本及碳減排壓力，不利于實(shí)現(xiàn)能源公平和能源生態(tài)目標(biāo)。

        其次，“十四五”期間，我國開始從全面建成小康社會向基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進(jìn)，提高能源的可及性、普惠性、可負(fù)擔(dān)性等，將是衡量城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量水平的重要指標(biāo)。目前，我國高碳能源利用廣泛、價格低廉，清潔低碳能源開發(fā)利用嚴(yán)重不足。2019年，我國一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭占57%、石油占20%、天然氣占8%，而這三種能源消費(fèi)的全球占比分別是27%、33%和24%。我國人均能源消費(fèi)量只有西方發(fā)達(dá)國家平均水平的一半、美國的三分之一。特別是中西部偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，剛剛消除“能源貧困”，電力能源供應(yīng)還不穩(wěn)定。在這種情況下，如果突出考慮能源公平，就應(yīng)該借國際油價低迷之機(jī)，大規(guī)模進(jìn)口石油和天然氣，減少國內(nèi)低產(chǎn)低效高成本油氣田生產(chǎn)；允許農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)燃燒具有經(jīng)濟(jì)性的柴薪和散煤等。但是，此舉必然持續(xù)增加油氣對外依存度及碳排放，相應(yīng)削弱能源安全自主保障能力，并影響到能源生態(tài)環(huán)境改善。

        再次，“十四五”期間，我國的碳減排、污染防控、環(huán)境治理任務(wù)十分艱巨，能源清潔化轉(zhuǎn)型要在“美麗中國”與生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮重要作用。我國已承諾將按照《巴黎協(xié)定》要求，為應(yīng)對全球氣候變化提高國家自主貢獻(xiàn)力度，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。在2020年決勝污染防治攻堅戰(zhàn)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，必須采取更加有力的政策和措施，加快能源的清潔化、低碳化轉(zhuǎn)型。在這種情況下，如果突出考慮能源生態(tài)問題，就應(yīng)該大力發(fā)展太陽能、風(fēng)能等清潔、低碳能源，提高終端用能的電氣化水平，大幅削減碳峰值。但是，限于目前的技術(shù)水平，此類可再生能源因其間歇性、分散性特點(diǎn)以及能量密度弱勢，短期內(nèi)無法大規(guī)模替代煤炭和石油，難以實(shí)質(zhì)性形成國家能源安全保障能力，也無法有效滿足人民群眾對用能便利性、經(jīng)濟(jì)性、穩(wěn)定性的要求。

        由此可見，在堅持實(shí)施“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略不動搖的同時，迫切需要增強(qiáng)政策的靈活性、針對性，按照矛盾主次、輕重緩急、由近及遠(yuǎn)，調(diào)整能源安全、公平、生態(tài)政策的著力點(diǎn)和優(yōu)先級。

        破解“三元悖論”要更好利用國內(nèi)國外兩個市場

        黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，為能源轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向，明確要加快推動綠色低碳發(fā)展，推進(jìn)能源革命，保障能源安全，促進(jìn)能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，不斷實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往。這也是我們破解能源“三元桲論”的基本準(zhǔn)則。

        總體上講，應(yīng)立足當(dāng)前實(shí)際、著眼長遠(yuǎn)目標(biāo)，堅持底線思維、劃分輕重緩急。堅持把保障能源安全作為首要任務(wù)，并按照應(yīng)急安全與戰(zhàn)略安全層級進(jìn)行中長期部署，致力于構(gòu)建本土化、區(qū)域化的可再生能源供應(yīng)體系；把促進(jìn)能源公平作為發(fā)展宗旨，進(jìn)一步提高全面建成小康社會后的能源可及性，使優(yōu)質(zhì)能源普及程度成為衡量城鄉(xiāng)居民生活水平的重要指標(biāo)；把保護(hù)能源生態(tài)作為約束條件，嚴(yán)格能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”政策，設(shè)定碳排放上限，用可再生能源滿足能源消費(fèi)增長，到2035年基本實(shí)現(xiàn)能源安全、能源公平、能源生態(tài)的平衡協(xié)同改進(jìn)。

        首先， 在保障能源安全方面，“十四五”時期，以應(yīng)急安全保障為主，堅持底線思維，繼續(xù)加大國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度，繼續(xù)擴(kuò)大石油、天然氣儲備能力；多措并舉推進(jìn)煤炭清潔高效利用，大力推廣先進(jìn)燃煤發(fā)電技術(shù)。發(fā)展煤炭分質(zhì)分級梯級利用，開發(fā)富油煤的熱解技術(shù)；適度發(fā)展煤制油、煤制烯烴產(chǎn)業(yè)等。2025-2035年期間，以戰(zhàn)略安全保障為主，大力發(fā)展可再生能源，全面推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型以及對煤炭、石油等化石能源的替代，加快構(gòu)建本土化、區(qū)域化的可再生能源供應(yīng)體系。同時，強(qiáng)化節(jié)能提效政策落實(shí)及能源消費(fèi)總量與強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)約束。

        其次， 在促進(jìn)能源公平方面，“十四五”時期，考慮到全面建成小康社會后，部分地區(qū)能源供應(yīng)的普及性、可負(fù)擔(dān)性基礎(chǔ)還比較脆弱，需進(jìn)一步加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，防止出現(xiàn)“能源返貧”。深化能源重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，依靠市場開放和競爭，增強(qiáng)能源供應(yīng)的多樣性、靈活性，降低社會用能價格和成本。加強(qiáng)能源需求側(cè)管理，建立完善緊急情況下民生用能保障機(jī)制和需求壓減機(jī)制。2025-2035年期間，立足于擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)能源的普及程度，推進(jìn)城鄉(xiāng)新能源新生活建設(shè)。實(shí)施“風(fēng)光水火儲一體化”和“源網(wǎng)荷儲一體化”建設(shè)工程，形成多能互補(bǔ)、深度協(xié)同的能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式，不斷提高人民群眾用能的便利性、可負(fù)擔(dān)性、可持續(xù)性，增強(qiáng)具有中國特色的能源民生福祉。

        再次，在改善能源生態(tài)方面，“十四五”時期，可從能源消費(fèi)增量結(jié)構(gòu)優(yōu)化入手，提高可再生能源增量占比。在繼續(xù)大力發(fā)展陸上風(fēng)能和太陽能的同時，加大海上風(fēng)電、地?zé)崮?、城市垃圾發(fā)電等可再生能源發(fā)展。優(yōu)化可再生能源發(fā)展政策體系，綜合利用風(fēng)能、光能、生物質(zhì)、地?zé)岷吞烊粴獾?，?gòu)建分布式低碳能源網(wǎng)絡(luò)，健全可再生能源電力消納保障機(jī)制。將限制碳排放納入發(fā)展規(guī)劃，明確碳排放上限，為實(shí)現(xiàn)2030年氣候目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。2025-2035年期間，進(jìn)一步降低能源生產(chǎn)和消費(fèi)對生態(tài)環(huán)境的影響，持續(xù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變生產(chǎn)消費(fèi)方式，提高能源效率、嚴(yán)格控制排放標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上擺脫高碳時代的“路徑依賴”，推動經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型升級。

        在當(dāng)前和今后一個時期，謀劃我國能源“三元悖論”平衡需要圍繞構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)、相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，把立足國內(nèi)開發(fā)與加強(qiáng)國際合作有機(jī)結(jié)合起來，更好地利用國內(nèi)外兩個市場、兩種資源，在擴(kuò)大對外開放中促進(jìn)能源安全、能源公平、能源生態(tài)的協(xié)同發(fā)展，并成為暢通國內(nèi)大循環(huán)、聯(lián)通國內(nèi)國際市場的重要紐帶。

（作者系中國石油集團(tuán)國家高端智庫研究中心專職副主任）

原標(biāo)題：打破能源“三元悖論”要增強(qiáng)政策靈活性