“‘十三五’是散煤治理破題并取得重大突破的時期，預(yù)期散煤削減量將超過2億噸。2016-2019年，工業(yè)散煤治理的貢獻(xiàn)超過60%；民用散煤治理主要依托北方清潔取暖，截至2020年4月，三批43個北方清潔取暖試點(diǎn)，合計(jì)完成改造面積29.77億平方米。建議‘十四五’時期繼續(xù)削減散煤1.5億噸，力爭2億噸，2025年基本解決散煤問題。”近日，自然資源保護(hù)協(xié)會煤控研究項(xiàng)目組發(fā)布《中國散煤綜合治理研究報(bào)告2020》（下稱《報(bào)告》），就5年來的散煤治理工作進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

        臨近“十三五”末，散煤治理將迎來階段性收官。治理成效究竟如何？當(dāng)前仍面臨哪些挑戰(zhàn)？下一階段重點(diǎn)何在？

        5年累計(jì)削減散煤1/4左右

        “近期，生態(tài)環(huán)境部公布京津冀及周邊地區(qū)秋冬季重污染成因分析結(jié)果。295家科研單位、2900多名人員，歷時3年集中攻關(guān)發(fā)現(xiàn)，工業(yè)和民用散煤對區(qū)域內(nèi)PM2.5的貢獻(xiàn)率分別達(dá)到36%、17%，合起來超過一半。”中國工程院院士江億指出，從“十三五”初期大規(guī)模啟動至今，散煤治理工作已步入“深水區(qū)”。

        《報(bào)告》統(tǒng)計(jì)顯示，截至去年底，散煤削減量約1.76億噸，預(yù)計(jì)“十三五”末將超過2億噸。而據(jù)項(xiàng)目組2015年摸底，全國散煤消費(fèi)量在7.5億噸左右，相當(dāng)于5年減量1/4。其中，工業(yè)散煤治理的貢獻(xiàn)超過60%。通過關(guān)停淘汰、上大壓小、節(jié)能和超低排放改造等措施，燃煤工業(yè)鍋爐向著大容量、高能效、低排放的方向發(fā)展；借助淘汰落后產(chǎn)能、清潔能源替代及“散亂污”企業(yè)整治，工業(yè)小窯爐清理整頓，僅建材一個行業(yè)削減量就超過1億噸。

        “隨著工業(yè)散煤治理空間逐年壓縮，貢獻(xiàn)也在減弱。進(jìn)入‘十三五’后期，民用散煤治理效果逐漸跟上。”煤控研究項(xiàng)目分析師李雪玉表示，依托北方清潔取暖的推進(jìn)，目前有43個清潔取暖試點(diǎn)城市，覆蓋戶數(shù)達(dá)2677萬，城鄉(xiāng)結(jié)合部、所轄縣及農(nóng)村地區(qū)占比約74%。“2019年，北方地區(qū)新增清潔取暖面積約15億平方米，累計(jì)替代散煤約1億噸，清潔取暖率達(dá)到55%。”

        清潔取暖率大幅提升，帶動空氣質(zhì)量明顯改善。李雪玉舉例，第一批試點(diǎn)城市經(jīng)過3年考驗(yàn)，秋冬季PM2.5平均濃度由2016年的109.5微克/立方米降至去年69.7微克/立方米，下降幅度為36.35%。2019年，京津冀及周邊地區(qū)全年P(guān)M2.5濃度為57微克/立方米，同比下降 1.7%。

        治理可持續(xù)性成為最大隱患

        治理成效有目共睹，新問題卻也逐漸暴露。2018-2019年采暖季，部分地區(qū)開始出現(xiàn)散煤返燒，個別城市返燒率高達(dá)36%。該現(xiàn)象在上個采暖季延續(xù)，據(jù)某地2000份問卷分析結(jié)果顯示，當(dāng)時的散煤銷量較春節(jié)前增長約30%-40%。記者了解到，能否保證治理的可持續(xù)性成為當(dāng)前最大隱患。

        在江億看來，現(xiàn)有法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等不夠完善，散煤替代成本偏高及補(bǔ)貼政策需要健全，關(guān)鍵技術(shù)有待提升，監(jiān)管成效難以保障等因素，共同導(dǎo)致治理存在不足。“比如，建筑節(jié)能是清潔取暖改造的基本前提，也是降低取暖成本的有效措施。先解決房屋保溫問題，再選擇取暖方式，二者不可顛倒。但在多地，目前更重視清潔取暖，房屋保溫相對弱化。為確?？沙掷m(xù)性，至少將二者放在同等重要的位置。”

        中國農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會爐具專委會秘書長任彥波認(rèn)為，已有治理多集中在政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、居民被動接受的模式，部分地區(qū)甚至因時間緊、任務(wù)重，出現(xiàn)“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”等現(xiàn)象。“實(shí)際替代量與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是否相符？清潔取暖改造后居民是不是都在用？后續(xù)服務(wù)體系是否建立，工程有無安全隱患？這些問題不搞清楚，返煤風(fēng)險(xiǎn)增加，最大隱患就是可持續(xù)性。對此，需要出臺因時制宜、因地制宜且長期穩(wěn)定的政策規(guī)劃，讓散煤市場監(jiān)管成為常態(tài)，并建立政府引導(dǎo)、市場為主、居民可接受的清潔取暖可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。”

        多位專家還稱，受能源價(jià)格差異影響，各地實(shí)施散煤替代后的取暖成本有不同增長。截至目前，各級財(cái)政補(bǔ)貼已超過千億元，但后續(xù)補(bǔ)貼方式尚不明確，清潔取暖成本與用戶經(jīng)濟(jì)承受能力長期不平衡。另據(jù)《報(bào)告》，由于普遍采取事后補(bǔ)貼模式，部分地區(qū)出現(xiàn)補(bǔ)貼未能完全兌現(xiàn)的情況；有地方政府要求企業(yè)墊付清潔取暖項(xiàng)目資金，存在拖欠工程或設(shè)備款等現(xiàn)象。換言之，“錢”的問題不解決，散煤替代可持續(xù)性也將大打折扣。

        “十四五”基本解決散煤問題

        多位專家評估，為確保完成生態(tài)環(huán)境部提出2030年全國所有城市達(dá)到空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)，“十四五”期間須基本解決散煤問題，繼續(xù)削減1.5億噸、力爭達(dá)到2億噸規(guī)模。“根據(jù)已有成效及削減潛力，這一目標(biāo)比較實(shí)際，也應(yīng)該能夠完成。到2030年前再減1億噸，屆時有望實(shí)現(xiàn)散煤全面控制。”煤控研究項(xiàng)目核心組組長、中國工程院院士杜祥琬表示。

        “擴(kuò)大治理規(guī)模的前提是先鞏固已有成效，否則很有可能前功盡棄。比如，部分地區(qū)直接將補(bǔ)貼發(fā)到老百姓手上，這筆錢到底用在何處？監(jiān)管能不能跟上？后期即便取消補(bǔ)貼，按照什么樣的次序和速度退坡？”國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任柴發(fā)合進(jìn)一步稱，散煤治理的支持政策和措施，在“十四五”期間仍需延續(xù)。

        為此，《報(bào)告》建議盡快建立長效機(jī)制，確保減排效果可實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)可承受、運(yùn)行可持續(xù)、補(bǔ)貼合理化且退坡速度可接受。在工業(yè)領(lǐng)域，加大非重點(diǎn)區(qū)域工業(yè)小鍋爐淘汰和“散亂污”企業(yè)治理力度，動態(tài)調(diào)整落后產(chǎn)能門檻，強(qiáng)化督察制度；針對民用，修正已改造地區(qū)不合理的清潔取暖設(shè)計(jì)，包括路線選擇、熱源保障、建筑節(jié)能改造等，避免非主觀意愿的散煤返燒，通過“查缺補(bǔ)漏”鞏固成效。

        李雪玉還稱，工業(yè)及民用散煤消費(fèi)均面臨家底不清的難題，建立消費(fèi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理體系，是保障治理效果的基礎(chǔ)。“工業(yè)散煤治理應(yīng)著重建立工業(yè)小鍋爐臺賬制度，各省市根據(jù)實(shí)際情況，做到可核查、可追溯；建立工業(yè)小窯爐登記和管理系統(tǒng)，建立健全淘汰及拆改臺賬，動態(tài)追蹤。民用領(lǐng)域加快建立清潔取暖數(shù)據(jù)庫，并明確管理機(jī)構(gòu)，結(jié)束不同部門不同統(tǒng)計(jì)口徑的數(shù)據(jù)矛盾問題。同時，建立清潔取暖綜合性智慧監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)全流程服務(wù)。”

原標(biāo)題：散煤治理可持續(xù)性現(xiàn)隱憂，下一階段面臨哪些挑戰(zhàn)？