爐具網(wǎng)訊：秸稈用則利、棄則廢，秸稈焚燒不盡浪費資源而且?guī)韲?yán)重的環(huán)境污染與社會危害等問題。文章首先簡要分析歐美等世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的秸稈計劃焚燒政策和秸稈利用主導(dǎo)方式，結(jié)合我國秸稈綜合利用試點和秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設(shè)試點，探索我國秸稈利用生態(tài)補償制度框架的構(gòu)建與相關(guān)政策體系的建立；同時，為進一步推進我國秸稈全域全量利用，提出擴大農(nóng)作物秸稈利用生態(tài)補償制度實施范圍、優(yōu)化農(nóng)作物秸稈利用區(qū)域生態(tài)補償機制、建立健全農(nóng)作物秸稈利用生態(tài)補償政策和引入農(nóng)作物秸稈利用生態(tài)補償評估機制等四項建議。

       一、國外秸稈綜合利用與政策

       歐美等世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程中也曾經(jīng)歷過秸稈焚燒難題，20世紀(jì)50-60年代美國、英國等國家就存在嚴(yán)重的秸稈焚燒問題，其焚燒秸稈的主要原因也是基于能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和防止病蟲草害。據(jù)資料顯示，1985年前后美國年秸稈田間焚燒量約為3600萬噸，而1992年前后英國約50%的秸稈被焚燒，焚燒量達(dá)385萬噸。但是，西方發(fā)達(dá)國家對秸稈焚燒是采取計劃焚燒的禁燒管理方式，即在特定環(huán)境和預(yù)定區(qū)域內(nèi)采取適當(dāng)措施科學(xué)合理焚燒秸稈以減少煙霧影響，通過限制秸稈焚燒規(guī)模來有效控制秸稈焚燒，從而促進秸稈綜合利用。

       西方國家一般把秸稈焚燒作為農(nóng)業(yè)焚燒的重要組成部分進行管理。以美國為例，為控制農(nóng)業(yè)焚燒煙霧污染，美國農(nóng)業(yè)部1999年發(fā)布農(nóng)業(yè)焚燒管理指導(dǎo)性文件《農(nóng)業(yè)焚燒政策》（Agricultural Burning Policy，簡寫為ABP），提出在保證空氣質(zhì)量的情況下允許農(nóng)業(yè)焚燒行為，各州據(jù)此出臺相應(yīng)的農(nóng)業(yè)焚燒政策并納入《州煙霧管理實施計劃》（State Implementation Plan，簡寫為SIP），提交美國環(huán)境保護部（Environmental Protection Agency，簡寫為EPA）批準(zhǔn)后就可以根據(jù)聯(lián)邦法律強制執(zhí)行。美國的農(nóng)業(yè)焚燒政策規(guī)定了嚴(yán)苛的秸稈焚燒標(biāo)準(zhǔn)，政策的出臺限制了秸稈焚燒規(guī)模，將煙霧侵?jǐn)_等不利影響控制在社會可接受的程度，并促使農(nóng)業(yè)種植在逐步減少秸稈焚燒甚至最后放棄秸稈焚燒，取得了較好的秸稈焚燒控制效果，最終也能達(dá)到秸稈禁燒的目的。

       政策方面，與秸稈綜合利用直接相關(guān)的法規(guī)主要有農(nóng)業(yè)類法規(guī)和能源類法規(guī)兩大類，其中農(nóng)業(yè)類法規(guī)集中體現(xiàn)在秸稈還田和秸稈覆蓋保護性耕作等方面，而能源類法規(guī)主要是可再生能源法規(guī)和生物質(zhì)能源法規(guī)?；诮斩捓玫纳鷳B(tài)效益和社會效益等公共屬性特征，西方國家對秸稈綜合利用在投資扶持和財政補貼方面出臺相關(guān)的扶持政策，主要包括科技研發(fā)與試點示范項目投入、秸稈離田利用產(chǎn)業(yè)化示范項目、秸稈還田補貼等方面。

       秸稈利用方面，歐美等世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家一般以秸稈直接還田或秸稈養(yǎng)畜過腹還田等秸稈還田循環(huán)利用為主導(dǎo)方式，經(jīng)過多年的發(fā)展，這些國家逐步形成了“秸稈直接還田＋廄肥＋化肥”的“三合制”施肥制度，即施肥結(jié)構(gòu)中有2/3來自秸稈還田和廄肥，化肥只占1/3，這與我國目前普遍以化肥為主的施肥結(jié)構(gòu)形成鮮明的對比。具體來看，歐美、日本等國家2/3左右的農(nóng)作物秸稈直接還田，1/5左右的秸稈飼料化利用，剩余約13%用于能源化和原料化利用等方面。美國、英國農(nóng)作物秸稈直接還田量的比例分別為68%、73%，日本水稻秸稈還田比例也達(dá)到68%以上。西方發(fā)達(dá)國家在秸稈離田利用方面也基本形成了除秸稈養(yǎng)畜外的新型能源產(chǎn)業(yè)化利用，主要用于秸稈發(fā)電、秸稈沼氣、成型燃料和纖維素乙醇，其中比較典型的有丹麥的秸稈發(fā)電、德國秸稈沼氣、美國的成型燃料和纖維素乙醇等，近年來在秸稈環(huán)保板材方面也有所發(fā)展。西方國家的農(nóng)作物秸稈離田產(chǎn)業(yè)化利用有與之相適應(yīng)和配套的秸稈產(chǎn)業(yè)化利用技術(shù)體系和秸稈收儲運技術(shù)裝備體系作保障。

       國外秸稈綜合利用及其政策為我國秸稈綜合利用和政策創(chuàng)設(shè)提供了有益的借鑒，但是，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制與經(jīng)營模式與西方國家有很大的不同，國情不一樣，不可能照搬照抄國外的政策。歐美國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)場制，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；⒓s化、機械化，農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營體系和秸稈收儲體系完善。而我國人多地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式是基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制的小規(guī)模家庭經(jīng)營，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入推進以及農(nóng)村勞動力的快速流動，農(nóng)戶土地細(xì)碎化、農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)村勞動力老齡化和婦女化等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，農(nóng)作物秸稈量大、分散，秸稈收儲運成本高、效率低，秸稈綜合利用政策必須立足國情，探索建立農(nóng)戶、企業(yè)、政府三方合作共贏的秸稈綜合利用長效機制，才能為我國農(nóng)作物秸稈全域全量利用創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

       二、我國秸稈綜合利用政策創(chuàng)設(shè)

       （一）秸稈綜合利用試點

       2016年，我國在河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南10?。▍^(qū)）開展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點，在試點縣整縣推進農(nóng)作物秸稈綜合利用，探索區(qū)域秸稈綜合利用可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的技術(shù)路線、模式和機制。2017年，針對東北地區(qū)秸稈總量大、還田利用慢、離田利用成本高等秸稈綜合利用問題，我國開展東北地區(qū)秸稈綜合利用處理行動，重點圍繞提高秸稈農(nóng)運水平、收儲運專業(yè)化水平、綜合利用標(biāo)準(zhǔn)化水平和市場化利用水平，建立了71個示范縣，打造了20個樣板縣。2019年，秸稈綜合利用試點工作在全國推開。

       （二）秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設(shè)試點

       2019年，為貫徹落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財政部2016年聯(lián)合印發(fā)的《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在黑龍江省開展了秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設(shè)試點，此后逐步擴大試點范圍，探索構(gòu)建耕地地力等補貼資金與秸稈綜合利用相掛鉤的激勵約束機制，為探索推進全國農(nóng)業(yè)支持保護政策由生產(chǎn)向生態(tài)、由“黃箱”向“綠箱”轉(zhuǎn)變提供借鑒和參考。

       農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與財政部2016年聯(lián)合印發(fā)了《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案》，提出到2020年建成以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補貼政策體系和激勵約束機制。為適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則，我國將農(nóng)業(yè)“三項補貼”——種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，其中耕地地力保護補貼要求各地引導(dǎo)農(nóng)民綜合采取秸稈還田、深松整地、施用有機肥等措施提升耕地地力，推動補貼由“黃箱”轉(zhuǎn)“綠箱”。但在實踐中耕地地力保護補貼已經(jīng)成為農(nóng)民一項普惠性的收入，未能發(fā)揮出應(yīng)有的政策效能。通過構(gòu)建生態(tài)補償制度，探索以秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設(shè)試點，能夠為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展找準(zhǔn)發(fā)力點。

       2019年，以東北地區(qū)突出的秸稈問題為切入點，依托東北地區(qū)秸稈處理行動，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部遴選黑龍江省雙城區(qū)和慶安縣2個縣區(qū)為試點區(qū)域，聚焦玉米（雙城區(qū)）和水稻（慶安縣）秸稈全量化綜合利用，開展秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設(shè)試點，以調(diào)動地方政府主動作為、農(nóng)戶主動參加為出發(fā)點，以動存量、優(yōu)增量為關(guān)鍵點，以秸稈綜合利用和黑土地保護為落腳點，推動建立有效的工作體系、政策體系、技術(shù)體系和考核體系，形成制度化推進秸稈綜合利用的運行機制。

       秸稈利用生態(tài)補償制度框架主要有四方面內(nèi)容：（1）在存量資金上，建立耕地地力保護補貼與秸稈利用的掛鉤機制，對焚燒秸稈的農(nóng)戶取消全部補貼資金。（2）在增量資金上，利用中央財政補助資金建立秸稈還田、離田的補償環(huán)節(jié)和補償標(biāo)準(zhǔn)，對開展秸稈利用的主體進行補償。在組織實施上，推動將補償制度創(chuàng)設(shè)上升為試點縣區(qū)的“一把手”工程統(tǒng)籌實施，構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政部門牽頭，發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源等多部門聯(lián)動、多主體負(fù)責(zé)、多途徑推動的工作機制。（3）在工作考核上，以秸稈露天焚燒火點數(shù)、過火面積等對耕地地力補貼發(fā)放進行掛鉤考核，以農(nóng)機化作業(yè)平臺數(shù)據(jù)、秸稈離田利用臺賬、第三方核查等方式對補償資金發(fā)放進行嚴(yán)格考核。（4）在政策保障上，落實并創(chuàng)設(shè)一批用地、用電等配套政策，助推秸稈利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

       2020年，我國秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設(shè)試點范圍擴大到黑龍江省全省、吉林省梨樹縣、遼寧省建平縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗、山西省太谷區(qū)、廣西壯族自治區(qū)賓陽縣和湖南省赫山區(qū)“1省6縣（區(qū)）”，各地因地制宜探索適應(yīng)不同區(qū)域特征的長效運行機制，為在全國推廣打下了堅實基礎(chǔ)。2021年，我國進一步擴大試點區(qū)域，聚焦秸稈產(chǎn)生重點地區(qū)，在山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、黑龍江省、湖北省、湖南省、廣西壯族自治區(qū)、云南省等8省（區(qū)）開展10個秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設(shè)樣板縣建設(shè)，從強化政策保障、拓展補償內(nèi)容、完善監(jiān)督考核機制、加強宣傳引導(dǎo)等方面，健全耕地地力等補貼資金與秸稈綜合利用相掛鉤的激勵約束機制，打造典型示范標(biāo)桿，為全國推動農(nóng)業(yè)支持保護政策由生產(chǎn)向生態(tài)、由“黃箱”向“綠箱”轉(zhuǎn)變，提供了有價值的解決方案。

       秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設(shè)試點工作中創(chuàng)設(shè)的主要政策內(nèi)容有以下三方面：（1）明確補償對象、補償環(huán)節(jié)和補償標(biāo)準(zhǔn)。以玉米、水稻秸稈利用為重點補償對象；補償環(huán)節(jié)和補償標(biāo)準(zhǔn)：玉米秸稈全量翻埋還田60元/畝、水稻秸稈粉碎腐熟還田40元/畝、水稻秸稈粉碎翻埋還田40元/畝、玉米秸稈打捆離田收儲20元/畝、水稻秸稈打捆離田收儲15元/畝、秸稈堆漚還田120元/畝、成型燃料生產(chǎn)加工50元/畝。（2）推動建立耕地地力補貼與秸稈焚燒掛鉤機制。將耕地地力補貼與秸稈利用相掛鉤，對采取有效措施保護耕地合理利用秸稈資源的地塊，及時給予耕地地力保護補貼資金；對不采取有效措施保護耕地、造成秸稈資源浪費的地塊，不給予耕地地力保護補貼資金。（3）建立秸稈利用補償考核體系。圍繞秸稈還田、離田的重點補償環(huán)節(jié)，對實施秸稈利用的農(nóng)戶、農(nóng)機戶、合作社、新型經(jīng)營主體、企業(yè)等主體，實行嚴(yán)格的目標(biāo)考核制度。對現(xiàn)有補貼政策資金，以秸稈露天焚燒火點數(shù)量、過火面積等為主要指標(biāo)，進行掛鉤考核；對秸稈綜合利用資金，以第三方核查、農(nóng)機化作業(yè)平臺數(shù)據(jù)、秸稈離田利用臺賬為主要指標(biāo)，進行嚴(yán)格考核。在考核完成后，對實現(xiàn)秸稈利用、考核通過的對象，將相關(guān)補償資金及時發(fā)放到位；對未實現(xiàn)秸稈利用、考核不通過的對象，擴建相關(guān)補償資金，原渠道交回上級財政。

       三、秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設(shè)建議

       我國秸稈利用生態(tài)補償制度創(chuàng)設(shè)試點初步構(gòu)建了秸稈利用區(qū)域行補償制度的整體框架，探索了將現(xiàn)有補貼政策資金與秸稈利用有效銜接，建立了秸稈綜合利用補償體系和考核體系，落實并創(chuàng)設(shè)了相關(guān)的配套政策，取得了初步成效，為完善建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補貼政策體系和激勵約束機制，提出以下建議：

       （一）擴大農(nóng)作物秸稈利用性生態(tài)補償制度的實施范圍與補償內(nèi)容

       繼續(xù)擴大實施秸稈利用態(tài)補償制度的區(qū)域范圍，鼓勵更多有條件的地區(qū)結(jié)合本地實際主動探索秸稈利用補償政策，積極推進糧食主產(chǎn)區(qū)等重點領(lǐng)域的秸稈利用區(qū)域補償實踐，形成各具特色的掛鉤考核機制，創(chuàng)建多種補償模式，拓寬補償資金渠道，提高秸稈綜合利用能力。以秸稈利用與耕地地力保護補貼掛鉤為切入點，從制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，結(jié)合東北黑土地保護試點、化肥使用量零增長行動、東北地區(qū)秸稈處理行動、地膜回收行動、農(nóng)機深松整地、保護性耕作等工作，探索擴大生態(tài)補償內(nèi)容，實現(xiàn)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護政策向綠色生態(tài)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

       （二）優(yōu)化農(nóng)作物秸稈利用生態(tài)補償機制

       進一步強化政策的差異化和精準(zhǔn)性、補償方式的多元化和實效性，逐步健全和完善秸稈利用生態(tài)補償機制。在補償政策的差異化方面，綜合權(quán)衡糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面的利益平衡關(guān)系，通過設(shè)立農(nóng)作物秸稈綜合利用補償基金等方式，建立健全補償資金的來源、界定補償對象、設(shè)立補償管理機構(gòu)，制定指導(dǎo)性、原則性的有效激勵機制，為加強糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)作物秸稈綜合利用補償提供法律依據(jù)、政策支撐和運行保障。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各區(qū)域在農(nóng)作物秸稈綜合利用補償方面的積極性和創(chuàng)造性，制定適合自身實際的具體補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)舉措，通過差異化的政策支持，提高支持政策的精準(zhǔn)性。

       在補償方式的多元化和實效性方面，針對農(nóng)戶、收儲運組織、加工利用企業(yè)等主體的特點和發(fā)展需求，形成資金補償、技術(shù)補償、政策補償?shù)认嘟Y(jié)合的多元化的補償方式，充分調(diào)動不同主體的積極性。堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，突出效率和效益，最終形成多元化、時效性強的農(nóng)作物秸稈綜合利用補償方式和政策體系。

       （三）建立健全農(nóng)作物秸稈利用生態(tài)補償政策

推動出臺保障秸稈利用生態(tài)補償政策實施的規(guī)范性文件，使秸稈利用生態(tài)補償?shù)难a償對象、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)有法可依。在秸稈利用補償法律法規(guī)體系的構(gòu)建過程中，可遵循行政級別由高到低再到高的原則。頒布實施相關(guān)法律法規(guī)和條例，一方面要明確秸稈利用補償?shù)膬?nèi)容，強化秸稈利用補償管理堅持“受益者補償”的原則，為提供生態(tài)社會效益的農(nóng)戶或秸稈利用主體提供資金來源，達(dá)到社會和諧發(fā)展；另一方面，完善秸稈利用補償責(zé)任保障監(jiān)督機制，在明確各自的責(zé)任和權(quán)利的前提下調(diào)動各部門、各區(qū)域之間合作的積極性，使法律、法規(guī)、政策得到有效、系統(tǒng)的實施，真正推動工作由項目制向普惠性轉(zhuǎn)變、由短期性向長期性轉(zhuǎn)變。

       （四）引入農(nóng)作物秸稈利用區(qū)域生態(tài)補償評估機制

       秸稈利用生態(tài)補償評估機制應(yīng)當(dāng)貫穿于整個制度的始終。首先，開展秸稈利用區(qū)域補償前，對秸稈綜合利用現(xiàn)狀，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平等總體情況簡單進行評估。第二，對實施之后的補償效率、資金流向、農(nóng)民的反響等問題進行評估。第三，在秸稈利用補償完成之后，對當(dāng)?shù)亟斩捑C合利用水平、秸稈產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)育情況等再次進行評估。

周腰華1，王亞靜2（1.遼寧省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 遼寧沈陽 110161；2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 北京 100081）

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